王绍光：中国仍然是低福利国家吗？【2】

缩小社会不公

从收入差距的构成上看，中国的收入差距可以分解为城镇内部收入差距、农村内部收入差距、城乡之间收入差距以及地区之间收入差距。研究表明，中国整体收入差距的很大一部分源自于地区之间的差距和城乡之间的差距。13 因此，缩小整体收入差距的关键是尽量缩小地区差距与城乡差距。

地区差距的缩小。缩小地区差距的主要措施是加大中央政府对各省、尤其是中西部经济相对落后省份的财政转移支付力度。1993年以前，中国财政体制实行“分灶吃饭”的包干制，这种体制对东南沿海发达省份十分有利，因为它们的财政资源相对比较充裕，且不必与别省分享来自本地的税收。但对财政资源贫乏的中西部省份来说，没有外来的财政转移支付，它们便难以为本地居民提供像沿海省份那样的公共服务，更没有能力像沿海省份那样拓建基础设施、投资产业项目。上世纪80年代中期以后，地区差距不断扩大，其中一个重要原因便是财政包干制。14

1994年，中国政府对财政体制作出重大调整，将包干制改为分税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”连续15年的下滑趋势，15 从而增强了中央政府的财政汲取能力，为它加大对各省的财政转移支付奠定了制度基础。

从图2可以看得很清楚，自1994年以来，中央对各省财政转移支付的总量一直呈快速增长的态势;尤其是1999年以后，几乎是一年上一个大台阶;到2013年已达到近5万亿元的水平，是1994年转移支付总量的20倍。

在财政转移支付中，作为旧体制残余的“税收返还”有利于东部沿海省份，但按分税制的设计，其份额会逐年下降。它在1995年占转移支付总量的73.7%，而到2013年，该比重已降至10.3%，今后还会进一步下降。财政转移支付中的另外两大组成部分是“一般性转移支付”与“专项转移支付”，其着眼点都是缩小地区间财力的差异，它们的主要受益者是中西部省份。16 转移支付之后，地区之间人均财力水平的差距大大缩小。在转移支付以前，如果把东部地区的水平当作100的话，中部地区只有约35，西部地区只有约40;转移支付之后，东部水平如果是100的话，西部已达到了97，中部也达到约77。17 大规模的中央财政转移支付，显然缓解了各地区间财政收支的不平衡，有助于公共服务的均等化，也有助于促进全国各地区协调发展。

在实行分税制以前，东部、中部、西部和东北四大板块经济之间GDP增速存在着很大的距离，东部沿海省份遥遥领先，导致地区差距扩大。1994年以后，各板块的增速开始逐渐趋同。18 近年来，中国各省GDP的增速格局更是发生了根本性的逆转：中西部省份的GDP增速普遍高于东部沿海省份，其结果是地区差距开始缩小。

图3显示，无论使用哪方面的数据，不管是以户籍人口还是常住人口为基数，2004年以后，中国人均GDP的省际差距都出现了下降的势头。这张图用来衡量地区差距的尺度是人口加权差异系数(Coefficient of variation weighted by population 或CVw)，实际上即使换用泰尔系数(Thiel index)、基尼系数(Gini index)或阿特金森系数(Atkinson index)，地区差距下降的趋势都是一致的。19 在这么短的时间里，地区差距已出现显著下降，不能说不是一个奇迹。虽然不少因素发挥了作用，但大规模中央财政转移支付功不可没。

缩小城乡差距。众所周知，中国城乡之间的收入差距一直比较大。与其他一些发展中国家相比，如按总体基尼系数来衡量，中国全国的收入差距并不是最高的(低于拉丁美洲和非洲的一些国家);但是，中国城乡差距也许是世界上最大的，这构成中国收入分配格局的一个最为重要的特点。20

为了缩小城乡之间的收入差距，中国政府近年来对农村居民采取了“少取”和“多予”两套策略。“少取”最明显表现在取消农业税上。农业税是最古老的税种之一，其历史可以追溯到几千年以前。改革开放以后，农业在中国国民经济中的份额不断下降，但在1986～1996年间，各种农业税收(包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税和契税)占财政总收入的比重却不降反升。2004年，中国政府宣布“取消除烟叶外的农业特产税，5年内取消农业税”;实际上，全面取消农业税的目标到2006年就提前完成了。

“少取”的任务完成以后，“多予”方面的政策力度持续加强。1997年，中央财政用于“三农”资金(包括农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出等15大类)不过区区700余亿元。21 进入新世纪以后，这类资金开始快速增长，在2003年跨过2000亿元的台阶。其后10年最低年增长率为12%，最高为38%，平均年增长率高达20%，远远高于GDP的增速。2013年中央财政预算安排“三农”支出达13799亿元，相当于1997年的近20倍(图4)。

“少取”和“多予”双管齐下似乎已经初见成效。如图5所示，在经历了20世纪90年代中期以来的急剧恶化后，从2003年起，城乡人均收入与消费差距已稳定在一个狭窄的区间;其中城乡人均消费的差距从2003年已开始呈现下滑的趋势。更可喜的是，从2010年起，农村居民收入增速连续3年快于城镇，城乡居民收入差距也有所缩小。22

前面已经指出，地区差距与城乡差距是中国社会不公的主要组成部分。既然这两方面的差距都已出现缓解、甚至缩小的态势，社会不公恶化的趋势也应得到了遏制。2013年初，国家统计局公布了2003～2012年中国全国居民收入的基尼系数(见图6)，这组数据证实了上述判断。23 我们看到，反映收入分配不平等水平的基尼系数在2004～2008年间窄幅上升，24 2008年后逐步回落。虽然2012年的0.474依然很高，但基尼系数连续5年下降是20世纪80年代中期以来少见的，可能预示着一个新时代的到来。25

(责编：于川)