王绍光：中国仍然是低福利国家吗？【5】

改革开放前，城镇就业人口捧有“铁饭碗”，不存在失业问题。1986年实行劳动合同制和试行《破产法》后，出现了国有企业职工下岗待业的现象。那时政府关注的只是国有企业职工的所谓“待业保险”问题。56

20世纪90年代中后期，几千万本来捧有“铁饭碗”的国有和集体企业职工被“下岗分流”;与此同时，快速扩张的非公有经济从一开始就不提供“铁饭碗”。这两方面的发展都使失业问题凸显出来。1999年初，国务院颁布了《失业保险条例》，把失业保险的覆盖范围从国有企业扩展至集体企业、外商投资企业、港澳台投资企业、私营企业等各类企业及事业单位。57 从图17我们可以看出，《条例》的颁布一下使失业保险的参保人数从1998年的7928万增至2000年的1.04亿。不过，2000年以后，失业保险的发展仿佛失去了动力。到2012年底，失业保险只覆盖了1.52亿人，仅比2000年增加了4817万人。失业保险之所以扩展乏力，是因为失业保险金只比本地居民最低生活保障线略高一点;况且，失业保险的待遇最长不得超过24个月。58 在城镇低保于2002年基本实现“应保尽保”的目标以后，现行失业保险的生活保障功能不由黯然失色。由于失业保险费要由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳，它对城镇居民缺乏吸引力，流动性很强的农民工更是没有意愿参加了。

工伤保险是指劳动者因公受伤、患病、致残或死亡，依法从国家和社会获得经济补偿和物质帮助的社会保险制度。工伤保险实行“无过失补偿”的原则，由用人单位缴纳工伤保险费，职工无需缴纳工伤保险费。1995年开始实施的《中华人民共和国劳动法》第73条规定：“因工伤残或者患职业病”时，劳动者依法享受社会保险待遇。为了贯彻《劳动法》，劳动部于1996年8月12日公布了《企业职工工伤保险试行办法》，该办法规定：工伤保险制度统一适用于我国境内的各类企业及其职工;城镇个体经济组织及其劳动者参照适用。但在其后7年里，工伤保险进展不大。直到2004年实施国务院颁布的《工伤保险条例》后才出现转机。此后，我国的工伤保险新增参保人数直线上升，从2003年底的4575万人猛增至2012年底的1.9亿人(占城镇就业人口的一半左右)，10年增加3.15倍(图17)。

特别值得注意的是农民工占工伤保险参保人数的比重，因为他们从事的往往是比较容易出现工伤的职业(如建筑业、采掘业)。近年来，中国政府出台了一系列举措，推动用人单位将农民工纳入工伤保险，取得了显著成效。2005年底，参加工伤保险的农民工仅为1252万人;而到2012年底，这个数目已经达到7173万人，比同一年农民工参加医疗保险和养老保险的人数(两者都约为5000万)高出2000多万人。

设立生育保险的目的是向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助他们恢复劳动能力，重返工作岗位。生育保险费由用人单位按照国家规定缴纳，职工不需缴纳。由图17可以看到很清楚，生育保险在各类社会保险中发展最为滞后，一直到2012年底，它的参保人数才达到1.55亿人，略微超过了失业保险，不再扫尾。这也许与它的主要受惠者只是就业人口中的一部分(即妇女)有关。近来，已有一些学者建言，将生育保险中与生育有关的医护费用(包括生育医疗费用和计划生育费用)并入医疗保险中，将生育津贴转化为由财政支撑普惠式社会福利。59

(责编：于川)