王绍光：中国仍然是低福利国家吗？【4】

对于部分城乡低保对象，政府还出钱资助他们参加城镇医保或新农合，并为他们中的因病致困户提供大病救助。如图11所示，2004年建立医疗救助机制之初，全年受益于四类医疗救助的人不过600余万，政府在这方面的开支不过区区4.43亿元。而到2011年高峰期，当年受益于四类医疗救助的人已达8000多万，政府医疗救助方面的支出接近190亿元，比2004年增加了40多倍。

图12将城镇各类医保与农村新农合的覆盖人口进行了加总。它向我们显示，中国如何在短短几年的时间里构筑起世界上最大的医保网。2003年，全国人口中，只有不到15%的城乡居民(不到2亿人口)享受某种医疗保障;而到2012年，城镇与农村两大医保网覆盖的人群已超过全国的总人口(某些进城务工人员既参与了所在城市的农民工医保，也参加了家乡的新农合)，接近实现了全覆盖。

在快速扩大覆盖率的同时，中国新医改也致力于降低卫生总费用中的个人支出部分。从图13中，我们可以清晰看到发生在医疗卫生领域的显著变化。进入新世纪之初，中国卫生总费用中个人支出的比重一度达60%。这也就是说，当时医疗费用的负担主要压在居民个人肩上。无怪乎，当时人们普遍感到“看病贵”。之所以出现这种现象，是因为在20世纪最后十几年间，政府在一定程度上放弃了为民众提供医疗保障的责任。过去十几年，医疗卫生领域出现了引人注目的反向运动：政府财政与医疗保险支付的份额越来越大，个人支出的份额越来越小。到2011年，个人支出的份额已降至34.77%(见图13)。中国政府正努力进一步降低个人卫生支出占卫生总费用比重，2013年将降至33%以下，40 在“十二五”(2011～2015年)末将降至30%以下。41 需要指出的是，就个人卫生支出占卫生总费用的比重而言，中国现在不仅已低于世界的平均水平(40.8%)，也已低于高收入国家的平均水平(40.5%)，只是仍高于欧洲国家的平均水平(24.8%)和日本的水平(17.7%)。42

各种指标显示，中国正稳步迈向“人人享有公共卫生和基本医疗服务”的目标。对一个超过13亿人口的发展中大国而言，这实在是一项了不起的成就!

养老保障。改革开放前，国家通过单位向机关事业机构的工作人员、城镇国有企业职工及部分集体企业的职工提供养老保障。单位体制的解体以及所有制结构的多元化促使中国探索新型养老保障模式。

国务院于1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》标志着中国现代城镇职工养老保险制度的正式建立。城镇职工基本养老保险(简称“城基保”)最初主要覆盖国有企业或集体所有制企业职工，但目标是逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并延伸至城镇个体劳动者。其后10来年，扩大“城基保”的覆盖面一直是中国养老保险制度建设的重点之一。如图14所示，1997年以后，“城基保”覆盖人口稳步增加，到2007年超过2亿人，2012年超过3亿人。如果按城镇就业人口为基数计算参保率，其参保率于2009年超过70%，2012年超过80%。特别需要指出的是，“城基保”覆盖人口中有一部分是农民工，其数量从2006年的1417万增至2011年的4140万，现应约为5000万，相当于农民工总数的1/6。

扩大养老保障覆盖面的更大挑战是，如何将城镇就业人员以外的人群(尤其是广大农村居民)纳入其中。从20世纪90年代初开始，中国一些地区便以不同的方式探索过如何在农村推行社会养老保险。由于只有部分地区可以提供有限的公共财政补贴，农村养老保险的参保人数在5400万人上下徘徊了许多年。

这种状况一直到2009年才出现转机。为了填补农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，这一年，中央政府决定从当年起开展新型农村社会养老保险(简称“新农保”)试点。年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。新农保制度最大的特点是明确国家对农民负有“老有所养”的责任，其体现是政府资金的投入。当时确定的目标是在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保试点启动以后，社会各界反映良好，试点进度不断加快。到2011年，新农保试点覆盖人口已达到3.26亿农村居民。

在这个背景下，中央政府于2011年决定从当年起开展城镇居民社会养老保险(简称“城居保”)试点，采取与“新农保”同样的财政补助政策。年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。当时确定的目标是在2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。

从2009年到2011年，各级财政共为两项养老保险拨付补助资金超过1700亿元，手笔不可谓不大。43 更重要的是，2012年上半年，中央政府决定在全国全面开展“新农保”与“城居保”工作，即当年基本实现社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的2020年大大提前。至此，可以说，覆盖城乡居民的社会养老保障体系已在中国基本建立，人人享有养老保险正在成为现实。这是继城乡低保制度、基本医疗保险制度实行全覆盖后，又一项覆盖全民的社会保障制度，是中国社会保障事业发展的重要里程碑。当然，体系成形了并不意味着所有应该参保的人都已经被纳入其中。从图14我们可以看到，“新农保”、“城居保”再加上原有的“城基保”覆盖人口在2010年后猛增，到2012年已达7.88亿。考虑到中国16岁以上的成年人口约为10亿左右，社会养老保险体系的参保率应已接近八成。44 中国的社会养老保险体系无疑已成为世界上最大的社会养老保险体系。

自2009年始，澳大利亚金融研究中心(Australian Centre for Financial Studies)已连续四年发布“墨尔本美世全球养老金指数”(Melbourne Mercer Global Pension)，用40多个指标对各国的养老体系进行评估、排名。其最新的2012指数包括18个国家，但涵盖世界上一半的人口。它将中国排在第15位，被有些媒体炒作为“全球主要国家养老金等级排名中国倒数第4”。实际上，中国的总得分与排名均高于韩国(16位)和日本(17位)，尽管后两者的经济发展水平比中国高。45

住房保障。刚刚改革开放时，无论是城市还是农村，住房条件都不好。1978年，城市人均住宅建筑面积只有6.7平方米，农村人均住房面积只有8.1平方米。那时，解决住房保障的重点是为绝大多数城乡居民改善居住环境创造条件。过去30多年来，中国经济长期快速增长，城乡居民的总体居住条件也获得了极大的改善。截止2010年底，城镇居民家庭自有住房率达89.3%，46 人均住宅建筑面积跃升至32.7平方米(2011年数据，见图15)。在农村，住房自有率几乎是百分之百，人均住房面积现已达到36.2平方米。

然而，自1998年推行住房商品化后，快速攀升的房价成为相当大一部分城镇居民进一步改善住房条件的“拦路虎”。为此，中国政府采取了多管齐下的方式，探索如何为民众提供住房保障。

首先，政府着眼于在正规部门稳定就业的人群，要求所有国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位与它们的在职职工共同缴存住房公积金，存入公积金个人账户，供职工家庭日后用于解决与自住住房相关的问题。截至2011年底，全国缴存住房公积金的职工达到1.33亿人，历年累计缴存住房公积金高达4.06万亿元，公积金帮助8112万职工家庭实现了自己的安居梦。47

其次，为了解决特困城乡社会群体的住房问题，由政府出资进行各类棚户区和农村危旧房改造，并协助游牧民定居。48 棚户区主要存在于矿区、林区、垦区，也包括各地的“城中村”。从2006年至2012年底，全国累计开工改造各类棚户区约为1300万户，但目前仍有1000多万城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中。49 2013年就任的新一届国务院决定，在本届政府任期内，改造各类棚户区1000万套以上，力争到“十二五”期末，基本完成对集中成片棚户区的改造。50

农村危房改造的补助对象重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户。在2008～2012五年间，政府累计资助1033.3万贫困户实施了危房改造;而2013年一年，政府已部署再改造农村危房300万户左右，远远高于“十二五”规划设定的每年改造农村危房150万户以上的目标。51

之所以要协助游牧民定居，是因为直到2000年，在青海、四川、甘肃、云南四省的藏区，以及西藏、新疆、内蒙古等边远牧区仍有约44万户、200多万游牧民沿袭着传统游牧方式，居无定所，生产生活条件落后，饱受自然灾害侵袭。政府于2001年在西藏启动了游牧民定居工程试点，2008年后加大了对游牧民定居工程的投入力度。到2010年底，中央财政已投入48.4亿元补助资金，安置19.4万户，约85万人。目标是，到2015年基本解决余下24.6万户、约115.7万未定居游牧民定居问题。为此，中央财政将投入79.83亿元，地方财政配套投入42.99亿元。52

第三，为解决城市中低收入家庭的住房需求，政府出台政策，建立了包括经济适用房、两限房(“限套型”和“限房价”)、廉租房、公租房在内的保障性住房体系。

在1994～2002年间，保障性住房体系以经济适用房为主、廉租房为辅。这期间经济适用房发展很快，经济适用房竣工面积约占同期商品住宅竣工总面积的比重较高。但保障性住房政策在2003年出现偏差。当年，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(即“18号文”)把房改的目标改为：“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房;同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围。”结果导致经济适用房和廉租房建设数量的急剧下降，等于把绝大多数需要改善住房条件的家庭赶向了房价疯涨的市场。

这种住房商品化的偏差在2005年开始得到纠正，国务院连续出台多个文件再次强调保障性住房建设，并明确提出，在进一步完善经济适用住房制度的同时，把廉租住房作为解决低收入家庭住房困难的主要渠道。政府纠偏的力度在以后几年逐步加强。如国务院于2007年8月发表《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求把解决城市低收入家庭的住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，并首次提到逐步改善农民工等其他住房困难群体的住房。

在2010年，保障性住房的重点再一次调整，公共租赁住房成为实现住房保障的主要形式。53 不管重点如何调整，在“十一五”期间(2006～2010年)，中国通过各类保障性住房建设，为全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭解决了住房困难问题。54

在2011年通过的“十二五”规划纲要提出了更宏伟的目标，计划在2011～2015年间建设3600万套保障性住房，到“十二五”末，将全国城镇保障性住房的覆盖率从当时的7%～8%提高到20%以上。55 从“十二五”头三年的发展看(图16)，这些目标是可以实现的。

如果到2015年中国政府的确实现了自己设定的目标，那么意味着，中国在2006～2015年的10年间为5100万城镇家庭解决了住房问题。以每家平均3口计算，中国的保障性住房政策受惠者达1.5亿人，比日本全国的人口还要多，相当于半个美国的人口。

其他保障。最低收入、医疗与养老三方面的保障适用所有人，而还有其他几类社会保险则只适用于城镇就业人口(至少目前是如此)，它们是失业保险、工伤保险与生育保险。

(责编：于川)