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王绍光：中国仍然是低福利国家吗？【3】

2014年01月17日09:21|来源：《人民论坛·学术前沿》|字号：

降低社会风险

在改革开放以前的中国，虽然收入与生活水平不高，但大锅饭与铁饭碗让人们有一种安全感，因为农村的社队和城镇的单位为抵御各种风险(如失业、患病、养老)提供了庇护所。改革开放以后，人们的收入与生活水平不断提高。不过，与此同时，社队和单位逐步瓦解，“铁饭碗”被打破，“大锅饭”被端走。在这种新格局下，即使中高收入群体也深感各种风险威胁巨大，低收入群体就更不用说了。在20世纪八九十年代，中国政府曾一度误认为，市场导向的改革意味着由个人与家庭承担这类风险，从而漠视了自己在这方面的责任。进入新世纪以后，这种状况开始改变。在涉及绝大多数民众福祉的最低生活保障、医疗保障、养老保障、住房保障、工伤保险、失业保险等方面，政府出台了一系列社会政策，其保障范围越来越广、保障水平越来越高、保障体制越来越健全。

最低生活保障。城市居民的最低生活保障(低保)制度最初在上海市设立。1997年，在大规模“减员增效、下岗分流”启动之时，国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，开始在全国范围内推行城市低保制度，但各级地方政府当时似乎没有什么紧迫感。此后3年，全国低保覆盖面扩展缓慢。到2000年，全国只有403万城镇居民获得低保补助。次年，由于前几年大规模、持续性下岗引发的城市贫困现象开始搅动社会不安，各级政府才开始扩大对国有大中型企业特困职工低保的覆盖面。26 2002年，覆盖面进一步扩展，中央政府要求对各地城市贫困人口做到“应保尽保”。到该年底，低保覆盖人数总数猛增至2065万人。其后10年，低保人数一直在2300万上下浮动，基本上将全国城镇符合条件的低保对象都纳入了保障范围(见图7)。

城市贫困问题固然麻烦，更严重的贫困问题存在于农村。新世纪以前，由于农村贫困仍是普遍现象，中国政府农村扶贫政策的重点不得不放在扶持贫困地区的发展上。这种扶贫战略功效卓著，在1981年至2004年间，中国有5亿人摆脱了贫困。27

进入新世纪后，按照中国政府设置的贫困标准，贫困发生率已降至3.5%以下。这样一来，在继续关注贫困地区的同时，中国政府也开始把目光转向贫困人口，包括居住在贫困地区以外的那些贫困人口。

从1997年开始，中国东部沿海地区部分有条件的省市开始逐步建立农村最低生活保障制度。但直到2004年，中央政府才要求全国范围内有条件的地方探索建立农民最低生活保障制度。28 经过3年的试点，2007年初，中共中央、国务院在《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2007〕1号)中明确要求，年内在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。29 这意味着，农民村落内部的互助共济体制向国家财政供养体制过渡，是中国历史上的一次划时代转变。结果，当年纳入农村低保范围的人口就猛增了2000多万，达到近3600万。30 此后，农村低保的覆盖范围逐步扩展，如果加上集中供养与分散供养的五保户，总人数在2012年底达到近5900万。城乡低保的总覆盖人口超过8000万(见图7)，相当于德国全国人口的总和。

目前，城乡低保的补差水平还很低，但增速很快。城镇低保月补差的年均增速18.7%，农村低保月补差的年均增速21.6%;这使得前者在2001～2012年间增长了6.3倍，后者在2006～2012年间增长了3.2倍(图8)。随着国家财政投入力度的加大，城乡低保水平肯定还会进一步提高。

医疗保障。改革开放以前，中国有三套医疗制度，即为政府机关、大专院校和事业单位雇员建立的公费医疗制度，为国有企业和部分集体企业职工建立的劳动保险制度，以及农村以社队为基础的合作医疗制度。它们为绝大多数城镇和农村居民提供了廉价、平等的基本医疗保障。

20世纪80年代初，随着人民公社制度的瓦解，曾广受国际赞誉的农村合作医疗制度迅速崩溃。在城镇地区，20世纪90年代大规模的转制、下岗使得公费医疗和劳动保险制度双双萎缩。结果，到世纪之交，八成以上的农村居民以及半数以上的城镇居民陷入了没有任何医疗保障的境地。31

为了回应民众对“看病难、看病贵”的关切，中国政府于1999年开始推广城镇职工基本医疗保险制度。新制度涵盖了离退休人员，使这个健康状况相对脆弱的人群得以享受基本医疗保障，但不再覆盖职工的亲属，也未将个体从业者、非正规部门的职工和流动人口纳入保障范围。因此，尽管新制度发展很快，到2006年它的覆盖面仅占城镇人口的1/4。如果把流动人口考虑进去，实际覆盖率更低。

针对农村的卫生危机，中共中央、国务院于2002年10月作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出“逐步建立新型农村合作医疗制度”(简称“新农合”)，目标是“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。为了实现这个目标，中国政府决定，从2003年起，由各级财政对参加新农合的农民进行补贴。32 新农合改变了合作医疗的性质，它不再是以村、乡社区为单位的互助组织，而是由政府组织、引导、支持的、统筹层次更高的农村医疗保障制度。33

但是，人们对这些举措的力度与进度并不满意。2005年3月，国务院发展研究中心课题组在该中心出版的《中国发展评论》上发表了一篇长达160多页的报告《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》，对此前的医改提出了严厉的批评。34 4个月后，这份报告引起了一份报纸的注意，35 并迅速在媒体上掀起巨大的波澜，一时间“中国(此前的)医改基本上不成功”成为搅动全国上下的话题，并由此拉开了中国新一轮医疗体制改革的序幕。2006年，在最高决策层的主导下，中央政府形成了“恢复医疗卫生公益性，加大政府财政投入”的指导思想，正式启动了新医改的政策制定工作。3年后，中共中央、国务院于2009年3月最终出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》及《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011)》，其总体目标是“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”。36

在新医改方案出台前后，城乡医疗保障的范围迅速扩大了。在城镇，国务院于2006年发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，强调要“抓紧解决农民工大病医疗保障问题”。37 次年，中国政府又开始试点为城镇居民(包括婴幼儿、中小学生与其他非从业城镇居民)提供医疗保险。38 这两项措施着眼于解决城镇在职职工以外人群的医保问题。图9显示，直到2002年底，全部城镇居民中只有不到1亿人享有医疗保险;而到2012年结束时，这个数目已猛增至月6亿人(相当于当年6.9亿城镇常住人口的约九成);10年间增加了6倍。