陝西延安市城管“暴力執法”引起的討論持續發酵，輿論再次聚焦於政府管理部門使用“臨時工”是否合理的問題。

事實上，協管員已經遍及地方政府許多第一線的執法部門。地方政府協管員包括交通協管員、治安協管員、城管協管員等。這些臨時工作人員不具備執法資格，主要協助政府部門做一些管理事務。協管員屬於臨時性質，不在正式編制內，在工資和福利待遇上都大大低於政府公務員和事業編制人員。

地方政府是不是一定要大量聘用編制外的臨時人員？一個大量依靠編制外臨時人員的政府部門能不能夠有效依照法律來管理公共事務？這種困境已經困擾了地方政府很多年。這個問題如果不解決，中國社會的公共管理問題還會進一步惡化。

要理解中國地方政府的公共管理問題，有兩個重大的社會變化需要了解。

第一，中國自改革開放以來的經濟高速增長導致了城市在規模上的迅速擴張。在近二十年來，中國各個城市的面積和人口都在成倍增長，流動人口大幅度增加。在有的城市，流動人口的數量已經超過了本地居民。城市規模的擴張給政府的公共管理能力提出越來越高的要求。

第二， 中國執政黨從上個世紀50年代到80年代對社會公共事物的管理主要是通過黨政企三位一體的單位體制管理社會。在這種計劃經濟的單位管理制度下，城市的企業和農村的公社既是生產單位，同時也承擔政府的管理功能。這種黨政企三位一體下把整個社會都納入了有效的管理系統，地方政府本身的公共管理職能顯得多余而嚴重退化。但在改革開放后，政企分開，經濟單位不再承擔社會管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出來。

上述兩個重大的社會變化導致中國地方政府公共管理能力無法跟上社會的發展，正是在這樣一種大的社會背景下，各個地方政府才開始大量聘用編制外的臨時工作人員。但是，這種以降低標准和人員素質，擴大工作人員數量的方式，對提高政府公共管理能力不僅無益，而且有害。

首先，政府的公共管理能力，尤其是行政執法能力的提高並不取決於數量的增加，而是取決於管理和執法人員的素質和能力。一個沒有經過正規教育和專業培訓的人員進入公共管理部門和執法部門，不僅很難嚴格按照法律和法規進行工作，而且這些人本身可能會成為違法的主角。

其次，政府執法主要是憑借法律的權威，而不是靠人多勢眾。如果說，城市執法主要靠人多的力量，那麼每個城市的城管部門再增加一倍或幾倍都無濟於事。因為一旦在執法過程中發生沖突，執法人員再多也隻能在數量上居於少數。正因如此，城市執法車輛被圍觀的路人掀翻的現象在中國時有發生。一個城市，一個地區，如果沒有樹立起法律的權威，政府人員再增加幾倍都無法有效管理。

在一個缺乏法治傳統的社會，要樹立法律的權威並非易事，這需要一個相當長的過程。但樹立法律權威的首要之舉是要讓所有民眾都覺得法律和法規都是公正的，執法人員是公正的、講道理的。這需要執法者具有相當的法律知識和管理能力。從這個意義上講，廢除編制外的協管員制度勢在必行，因為素質低下的執法人員不是在增加政府的執法力量，而是在瓦解法律的權威和減弱執法者的能力。不僅如此，即使是編制內的公務員和事業編制的管理人員也需要大幅提高法律水平和執法能力。

要樹立法律的權威，最根本的還是要依靠大多數民眾的支持。共產黨過去實行的“一切為了人民群眾，一切依靠人民群眾”的群眾路線是有效的，這也是民主管理公共事務的一種形式。如果政府制定的法規能夠得到當地絕大多數民眾的支持，政府的執法就容易得多，當政府遇到拒不執行法規的情況時，周圍的普通民眾也會站出來幫執法人員講話。這遠比聘用一些並未受過正規教育和培訓的“臨時人員”來幫助執法有效得多。（作者是春秋綜合研究院研究員）