內部協調與“大國平衡”

東盟奉行不干涉成員國內部事務和協商一致的原則，長期以來這種“東盟方式”給外界造成該聯盟“弱制度”的印象。德國國際問題學者尤爾根·魯蘭在分析東盟制度化水平時稱，“雖然東盟憲章聲稱通過把該組織轉變成一個合法實體和以規章為基礎的組織，以激勵東盟的制度化，但不干涉仍然是其核心規范。必要的主權犧牲仍是大部分東盟成員國十分排斥的。由於組織內部的不均勻性，形成的決定將繼續反映成員國最小的共性，並常常只是原則上的折中妥協。”魯蘭的分析針對的是東盟內部，即成員國不願意通過讓渡主權來推進東盟的制度化，但把這一分析放在南海問題的背景下，可以看出東盟的某些微妙變化。

去年7月的東盟系列外長會上，輪值主席國柬埔寨與菲律賓在南海問題上的分歧，導致東盟成立45年來首次沒有發表會議《主席聲明》。事后印尼通過頻繁的穿梭外交，達成了東盟在南海問題上的“六點聲明”，被外界稱為“挽回了東盟的面子”。今年4月東盟峰會召開前，東盟輪值主席國文萊蘇丹哈桑納爾先后訪問中國和菲律賓，其任務之一即是協調相關各方在南海問題上的立場，避免出現類似去年的僵局。不僅如此，文萊還把推進啟動“南海行為准則”磋商作為其東盟輪值主席國任內的“優先目標”，並為此加大了與東盟秘書長、前越南副外長黎良明之間的協調。此外，新加坡和印尼也一直在加大外交力度，促成“南海行為准則”談判的啟動。

從圍繞南海問題的外交行為可以看出，一方面，當對外爭議引發的內部分歧明顯影響東盟內部團結時，通過內部協調維護東盟立場統一的意願會上升。在這一點上，印尼、新加坡、文萊等東盟核心成員國的表現尤為明顯。另一方面，不論成員國出於何種考慮，“南海行為准則”已經從菲律賓、越南等南海聲索國的訴求上升到東盟層面的訴求。也就是說，以“弱制度”為特征的東盟，開始在對外政策上追求對相關大國有實質性法律約束力的制度安排。“南海行為准則”的磋商結果如何目前還不明朗，但東盟在南海問題上統一的立場，會在一定程度上弱化中國堅持雙邊談判原則的訴求。當然，東盟尋求內部協調也有減小過度依賴美國、避免其深度介入南海問題的考慮。

東盟外交戰略的特點是“大國平衡”，通過構建一系列以東盟為核心的多邊合作框架，在引入外部勢力的同時，確保東盟在地區事務中的主導地位。盡管菲律賓、越南表現出明顯的借美國勢力抗衡中國的意圖，但作為缺乏經濟、軍事實力等戰略資源的聯盟，東盟並不希望東南亞地區充滿權力政治。印尼戰略與國際問題研究中心學者蘇克瑪認為，中國的崛起和美國獲取主導權的意圖，以及這兩者對中美關系的影響，有可能破壞東南亞的地區自治。他認為，任何中美戰略競爭都可能分化東盟，如果那樣，東盟在地區秩序上的“管理者”角色就會被邊緣化，所以包括印尼在內的東南亞國家的主要目標是避免權力政治回到東南亞。

南海問題成了連接東盟內部協調與“大國平衡”的典型案例，但這並不意味著東盟正在走制衡中國的道路。當然，東盟不願看到中國取代美國目前在地區安全中的角色，但這種對中國崛起的擔憂，更多地是基於中國未來在地區的角色定位，以及中國崛起對地區安全結構的影響。作為東盟核心成員國，印尼對東盟的外交戰略走向作用關鍵。蘇克瑪在分析印尼的戰略目標時指出，印尼希望在緩和中國崛起對地區秩序潛在的負面影響的同時，也弱化美國在東南亞的地區霸權優勢。

　　升級中國的東南亞外交

在這次東盟系列外長會上，中國外長王毅提出打造中國-東盟自貿區“升級版”。作為世界第二大經濟體，中國當然不能忽視經濟因素在東南亞外交中的作用。與此同時，自貿區的“升級”也應有外交上的升級相配合。雖然南海爭議是中國與越南關系出現波折的主要誘因，但本可以發揮“減震器”作用的經貿在角色上卻基本缺位。作為處於工業化初期、出口導向型的越南經濟，巨額的貿易逆差絕不是好事。美國東亞問題學者、前外交官戴維·布朗對《南風窗》表示：“中國從越南進口大量的橡膠、煤炭、石油、木材以及農產品，但對工業產品卻沒有興趣。增加進口工業產品這樣的友好舉動，對中國來說不是難事，但對越南卻是極大的利好消息。”

在胡祿銘看來，中國-東盟自貿區“升級版”，不能僅僅著眼於經貿合作模式的升級，還需要重視中國經濟影響力對東南亞社會的“滲透”，從而在心理上拉近東南亞國家民眾與中國之間的距離。他認為，中國企業對東南亞的投資大多走“大工程、大項目”的路線，雖然這符合地區經濟發展需要，但與普通民眾的距離較遠。“彌補這一點，中國甚至不需要多大的資金投入，比如在人文交流方面，能否打破傳統的人員互訪、舉辦研討會等模式，多開展一些合作辦學、合拍電影等項目？”胡祿銘認為，中國的東南亞外交，軟實力不能缺位，尤其是在東亞地區局勢越來越復雜的背景下。

中國的東南亞外交走的是“以經促政”道路，這客觀上導致了安全關系與經濟關系的不同步。隨著地區局勢的變化，這種戰略的邊際效益正在逐漸遞減，南海爭議突出地體現了這一趨勢。中國社科院亞太與全球戰略研究院研究員周方銀在接受《南風窗》採訪時說：“安全上克制、經濟上融入的政策，在國際關系層面容易造成安全關系與經濟關系的分離，因為中國在安全與經濟領域採取了不同政策，這在一定程度上導致中國與周邊一些國家的安全關系與經濟關系沿著不同方向發展。”他認為，中國需要實現經濟手段與軍事安全手段的相互協調，使二者通過相互配合發揮整體性作用。

對於緬甸國內局勢與對外戰略的變化，胡祿銘認為，這表明中國不能再從過去那種“傳統友好關系”視角來處理中緬關系了，應該主動加入到圍繞緬甸的“均衡競爭”中。他認為，東盟還遠不是一個實體，中國的東南亞外交一定要著眼於差異巨大、現實的東盟，創造性地利用雙邊和多邊外交。胡祿銘說：“中國應該在東盟還沒形成真正意義上實體的背景下，參考美國的經驗，在聯盟中尋找對象打造類似美國與英國的‘特殊關系’。”他進一步分析道，這種“特殊關系”與目前中國與柬埔寨、老撾的所謂傳統友好關系存在本質的不同，它是在“均衡競爭”中，基於多維的共同利益和認同而形成的新型關系。

（注：本文轉載自“雷 墨--鳳凰博客”，作者觀點不代表本網立場。）