以城鎮化推動農村居民享受市民待遇。推進城鎮化需要改革制約城鄉發展一體化的戶籍制度，消除農民和市民享受基本公共服務的差距。現在形成共識的是進入城市的農業轉移人口應該市民化，解決他們在城鎮入學、就醫、居住和社會保障等方面的問題。但僅僅解決這部分人口的市民化問題是不夠的，還需逐步實現農民在城鎮就能享受到城市居民的福利和保障。否則，農民隻有進入城市才能享受同市民大體相當的福利和保障，這樣發展下去，必然誘使大量農民涌入城市，導致城市不堪重負、各種福利水平嚴重下降，農業發展要素也會加快流失。這就需要將提供給市民的機會和設施安排到農村城鎮去，把高質量的教育、文化醫療設施辦到農村城鎮，增加城鎮的公共產品和公共設施供給，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

　　充分發揮政府的積極引導作用

　　推進具有上述新內涵的城鎮化，需要創新機制。首先，過去的城鎮化重點是城市面積擴大和人口比例增加，而新階段城鎮化的重點應是城市要素出城進入城鎮，包括產業和人口向城鎮分流。這是與市場調節的方向相背的，需要政府的積極引導。其次，目前農村城鎮與大城市經濟社會發展水平和市場化水平的差距十分明顯，如果任憑市場調節，在優勝劣汰機制的作用下，農村城鎮不但沒有能力吸引城市發展要素，自身的發展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發揮積極引導作用。

　　規劃先行。目前，城鎮實際上是涉及縣城、中心城鎮、小城鎮和新農村的結構。分散的城鎮區位形不成集聚效應，達不到規模經濟。新階段推進城鎮化需要政府科學規劃、統籌安排，做到規劃先行。應科學合理地規劃大中小城市和小城鎮的布局和功能，實現城市和城鎮規劃一體化。除了功能規劃，還應重視空間規劃，突出城鎮發展的集中、集約和生態要求。

　　政府投資引導。發展農村城鎮，需要民間投資，但政府的引導性投資是不可或缺的。國家應把基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村城鎮。政府按照規劃在城鎮進行基礎設施、公共設施建設，並給農村集中供水、供電、供氣，通路、通電話、通電視、通網絡，建生活污水處理設施，辦學校、辦醫院。當然，政府對城鎮建設的投資主要是引導性的，還需要動員社會各方面的力量。

　　推進基本公共服務城鄉均等化。這方面的主體是政府，主要涉及兩大問題：第一，由於歷史和經濟的原因，優質的公共設施和公共服務資源特別是優質的教育和醫療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉享用優質公共服務資源的巨大差距。推進城鎮化，應擴大基本公共產品在農村的覆蓋面，同時逐步把優質的教育、醫療等基本公共服務資源安排到城鎮，使農民在當地城鎮就可以就近享受城鎮化的成果。第二，基本公共服務能否實現均等化實際上同地方政府的財政能力相關，說到底同現行的財政體制相關。目前，不同地區的公共產品供給能力取決於當地的經濟發展水平，經濟發展水平越高，地方財力越強，公共產品的供給能力就越強。顯然，要實現基本公共服務城鄉均等化，就要將之同各地經濟發展水平脫鉤。政府需要對基本公共服務供給進行城鄉統籌協調。

　　總之，新階段的城鎮化需要各級政府主動推進和積極引導。同時，為防止大拆大建和濫用土地，城鎮化也不應是開發商自發的行為，而需要政府科學規劃和嚴格監管。當城鎮發展水平提升到與城市相當，基本公共服務城鄉均等化實現，政府就可以將調節任務主要交給市場了。

　　（作者為南京大學教授）

原題：新階段的城鎮化需要政府積極引導